“国务院反复强调要由过去的管资产变成管资本，现在的国有资本管理存在问题。”

——蔡继明

在全国人大代表、清华大学教授蔡继明看来，如果让国资委的官员兼任一个国有企业的董事长，企业有可能成为他以权谋私的资本；反过来，国有企业的负责人很大程度上是企业的官员，在企业里经营企业，就可能出现腐败行为。“国资委领导和国企领导、国企负责人之间交叉任职存在问题。”

“国资委”的全称是国有资产管理和监督委员会，既管理又监督。然而，“管理者能当监督者吗？”蔡继明反问。他建议，应该将监督权交给全国人大或常委会，成立一个国有资本或国有资产运行监督委员会，把管理职能和监督职能分开，既提高效率又符合公共利益。

混合所有制经济的双重含义

“混合所有制经济有两重含义。”蔡继明解释道。

宏观层面上是指混合所有制结构，即一个国家或地区所有制结构中，既有国有、集体等公有制经济，也有个体、私营、外资等非公有制经济，还包括拥有国有和集体成分的合资、合作经济。

改革开放以来，私有制经济在执政党的纲领性文件中，从作为公有制经济的对立面被绝对禁止，到成为公有制经济的必要补充，最终作为社会主义市场经济的重要组成部分，与公有制经济一起成为社会主义初级阶段基本经济制度。

此外，中共十八届三中全会指出：国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。

微观层面上是指混合所有制企业，即在同一企业内部既有公有制因素又有私有制因素，既包括不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业，也包括一般的股份制企业。

蔡继明表示，这两个层面的混合所有制有着内在联系：混合所有制经济结构是公私外在的机械混合；混合所有制企业即股份制是公私内在的有机融合。混合所有制经济结构是混合所有制企业赖以产生和发展的客观基础，混合所有制企业是混合所有制结构发展的必然结果和实现形式。

资料显示，2012年，非公有制经济税收占全部税收的比例达73.1%，固定资产投资占全社会固定资产投资的比例达64.1%；截至2014年年底，私营企业已达1546.37万户，从业人员超过2.496亿人，注册资金超过59.21万亿元。现在，非公有制经济对GDP的贡献率超过一半，占新增就业岗位的80%以上，且已成为技术创新的生力军。

同时，截至2012年底，中央企业及其子企业控股的上市公司共计378家，其中非国有股权的比例超过53%；地方国有企业控股的上市公司681户，其中非国有股权的比例超过60%。目前，国有控股的境内外上市公司有1100余家，其国有权益和实现利润分别占全国国有及国有控股企业的17%和46%左右。国有控股的上市公司已经成为国有经济的骨干力量。

能源央企上缴利润比例较低

“与其他国家相比，中国能源央企上缴利润比例较低。”蔡继明坦言。2008年~2010年，电力行业参与试行的10家国有独资企业上缴年度净利润的比例为5%或10%；从2011年开始，上缴比例分别提高到10%或15%。而国外多个国家为30%~50%。

由于严格的市场准入限制，油气行业无论上游资源配置和开采、中游加工还是终端销售网络，都基本呈三大国有石油公司垄断的市场格局。2011年，中石油的石油、天然气产量分别占全国产量的53%和68%，中石化占20.4%和13.2%，中海油占23%和15.1%。截至2012年年底，国内陆上油气长距离输送管道的70%由中石油管道公司控制。中石化还是我国最大的成品油销售商，中石化和中石油两家公司控制的加油站数量超过全国加油站总数的54%。

蔡继明称，在三大能源行业中，电力可以说是市场化程度最低、竞争程度最差、非公有制经济地位最低的部分，以至于社会上有观点认为“电改十年，回到原点”。迄今，我国还没有真正形成发电、输电、配电和售电等4个环节分开的格局。

“在发电与输配售两大市场上，发电市场相对开放，任何资本均可进入。”蔡继明分析，2010年底全国规模以上发电企业有3893家，但五大国有发电集团加上国华电力、华润电力、国投电力、中广核集团等，无论是在代表生产能力的装机规模，还是代表市场份额的发电量，都占据主要地位。

“非公经济36条”（《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》，国发〔2005〕3号）和“非公经济新36条”（《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，国发〔2010〕13号），都强调要为非公有制经济创造平等竞争、一视同仁的法治环境、政策环境和市场环境，进一步放宽市场准入，鼓励和支持非公有资本进入基础设施、垄断行业、公用事业以及法律法规未禁止的其他行业和领域。

国家对民营企业进入垄断行业出台了鼓励政策，同时也作了一定的限制。根据《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，国有经济应对重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。其中，对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业，国有资本应保持独资或绝对控股。

蔡继明认为，多年来，民营企业要求进入上述自然垄断行业的竞争性业务，但缺乏切实可行的实施细则，往往遭遇“玻璃门”。比如石油的开采、进口、提炼、批发、零售、运输等各个环节，民营企业根本无法与中石油等平等竞争——其个别分公司对内实施油运价格低于民营企业数倍的“内外有别”价格歧视政策。

不过，上述情况即将有所缓解。《中共中央关于制定十三个五年规划建议》中指出，加快开放电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业的竞争性业务；减少政府对价格形成的干预，全面放开竞争性领域商品和服务价格，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格。

据了解，目前已有6家民营企业获得非国营贸易进口资质，2016年原油非国营贸易进口允许量比去年同比增133%。

国资管理与监督职能应分开

如何保持国企和民企之间的相互联动，促进经济社会的和谐发展？蔡继明建议，建立健全混合所有制企业治理机制。

至于运作方式，蔡继明表示：“根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，进一步确立和落实企业市场主体地位。政府不得干预企业自主经营，落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权，维护企业真正的市场主体地位。”

同时，还需规范企业股东（大）会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系，按章程行权，对资本监管，靠市场选人，依规则运行，形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构；推行混合所有制企业职业经理人制度，建立市场导向的选人用人和激励约束机制，通过市场化方式选聘职业经理人，依法负责企业经营管理，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。

蔡继明还建议，国有资产管理与监督职能应该分开，国资委官员与国企负责人不能互换。一方面，管理部门对自己管理企业的好坏如何同时进行监督？另一方面，很多国资委的官员同时兼任或改任国有企业的董事长，或反过来，很多国有企业董事长同时兼任或改任国资委主任。

他质疑：一个由国企官员改任或兼任的国资委主任，如何能客观严格地监督他曾经任职的国企？更不用说像蒋洁敏那样，在担任中国石油天然气集团公司总经理、党组书记，中国石油天然气股份有限公司董事长时，本来就是一个国企贪官。他改任国务院国资委主任后，能指望管理好监督好中石油吗？

有鉴于此，他希望国有资产的监督职能应该由全国人大国有资产监督委员会行使。

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