为了改善城市困难居民居住问题，中央政府提出宏大的保障房计划。

而现在，保障房建设正在考验地方政府。一方面，住房和城乡建设部最新公布的数据显示，截至7月底，全国城镇保障性住房和棚户区改造住房开工率已达7成，速度惊人；另一方面，一些地方政府用机关福利分房、企事业单位自建房来冲抵保障房压力。

在中国分税制度框架下，一个具有自身利益偏好的地方政府，需要在民生保障和政府腰包之间做出选择。

面对保障房，一些地方政府，各出其策，应对、化解、甚至扭曲这一惠民计划。当然，也有一些地方政府，希图通过创新，探索保障房建设的新模式。

本刊在北京、重庆、上海、深圳等四地调查，呈现出中国最具样本意义的一线城市的保障房建设路径，以期推动有着“居者有其屋”理想的地方政府，按照中央政府的部署，保障“保障房”，将保障房名副其实地从图纸搬到城市的地面上。

保障房大跃进

保障房大跃进的背后，反映了地方政府在保障房上的基本逻辑，即如何尽可能地在少动用财政资金的约束条件下，盖更多的房子

当铁道部不得不下令全国高铁降速运营时，住房和城乡建设部(下称住建部)正在创造另一项新纪录。

2011年6月11日，全国保障性安居工程工作会议在石家庄召开。选定河北省会作为会议地点，重要原因之一是，河北省保障房建设已完成全年计划的7成，比其他省市快了一大截。住建部在这次会议上公布，截至5月底，全国保障性住房、棚户区改造住房已开工建设340万套，完成全年计划的34%。

就在各界质疑保障房任务能否如期完成时，住建部部长姜伟新在上述会议上表示，“今年的1000万套保障性安居工程建设任务，既是经济任务又是政治任务。各地必须在11月底前全部开工，确保年内基本建成400万套以上。”

随后的两个月里，保障房建设突然提速。短短61天，全国保障房新开工量增长了380万套，平均每天新增建设6万套，日开工量相当于整个北京市半年的商品住宅竣工数量。

2011年8月12日，住建部公布了保障房建设的最新数据：今年1～7月，国内城镇保障性住房和棚户区改造住房的开工建设数量为721.8万套，开工率为72%，其中陕西、辽宁两省的开工率甚至超过100%。

至此，从住建设部公布的数据上看，全国范围内的保障房建设可谓“时间过半、任务完成过半”。

棚户区改造、拆迁安置房挑大头

今年3月5日，国务院总理温家宝在作2011年政府工作报告时表示：“今年要再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套”。

这一任务量与2010年全国新建商品住宅总套数大致相当。在很多房地产业内人士看来，一年开建1000万套保障房和棚户区改造住房，几乎是“不可能完成的任务”。华远地产董事长任志强今年7月5日就在出席某地产论坛时直言，“(完成这个目标)这根本不可能”。

但是，“不可能完成的任务”是如何完成的呢？

从2010年开建580万套保障房，到2011年开建1000万套保障房，保障房建设目标几乎翻了一番，与此同时，保障房的范围也一再扩大。

住建部公布的保障房目标中，具有典型保障性的公租房和廉租房，二者合计建设量约为380万套，占总任务量不到4成。此外，近40%的保障房为棚户区拆迁安置房，20%为经适房、限价房。

由此，保障房扩容大幕正式拉开，一些地方在制定保障房建设任务时，也倾向于多建经适房、限价房和棚户区拆迁安置房，以便完成中央下达的任务。

陕西和辽宁，是国内仅有的两个保障房开工率超过100%的省份，但这两个省份的保障房中，相当一部分为拆迁安置房和棚户区改造房。

2011年年初，陕西省与中央签下47.43万套保障房的军令状，建设量位居国内各省市第三，这其中，经适房、限价房、棚户区改造安置房占总任务量的6成以上。

辽宁省也把棚户区改造，与保障房建设结合在一起。辽宁省2011年计划改造的国有工矿棚户区超过十万户，改造面积占该省保障房建设总量的三分之一以上。事实上，这些项目在去年就已经确定。

无独有偶，在地方财政相对富足的上海市，挑起保障房建设大梁的，也是为旧城改造而配建的拆迁安置房。

上海市住房保障和房屋管理局官方网站公布的该局“2011年工作要点”提出，今年，该市计划新建1500万平方米的保障性住房，其中，拆迁安置房面积为800万平方米，经适房为500万平米，公租房为200万平方米。由此可见，拆迁安置房占据了该市今年保障房建设半壁江山。

旧区改造历来是推动上海房地产发展的第一推手。今年2月28日，上海市副市长沈骏在该市旧区改造工作会议上透露，“十一五”期间，上海中心城区共拆除二级旧里以下的房屋343万平方米。此间上海房价也一路飞涨，据上海永庆房屋统计，该市一手住宅成交价格从2006的1.2万元/平方米上涨到了2010年的2.2万元/平米房左右，整个“十一五”期间，上海的房价翻了一番。

保障房再扩容

1998年房改之后逐步停止审批的单位自建房，如今也变身为保障房。

今年1月21日，北京市住建委新闻发言人秦海翔表示，该市将鼓励机关及企事业单位、高校、科研院所等社会单位利用自有国有土地建设公租房，鼓励产业园区建设公租房向园区内企业职工出租，鼓励农村集体经济组织利用存量建设用地建公租房。

在“三鼓励”政策引导下，北京经济技术开发区建成了亦城名苑、鹿海园四里小区等公租房小区，目前已陆续交付园区企业，分配给单位职工租住；首都师范大学、良乡高教园等高校的自建公租房也即将开工，竣工后均定向租给学校教职工；北京市公安局早在2010年就向住建部门提出申请，把二环内宣武区半步桥街44号地作为该单位的公租房建设用地。

山东济南也开始学习北京的做法。在2011年4月27日召开的济南市保障性安居工程和农村住房建设工作会议上，济南市市长张建国称，支持驻济中央和省直单位在自有存量土地内按政策、规划及需求建设公共租赁住房。

一位接近陕西住建系统的人士向《中国新闻周刊》表示，在陕西，把一些企事业单位的内部房纳入保障房的做法较为常见。例如，宝鸡石油钢管厂总投资1.2亿元建设的5栋住宅楼及地下车库，被纳入当地的保障房；西安华衡实业发展有限公司占地1公顷的职工宿舍，开工时间尚未确定，也被算作当地廉租房项目；尚未开建的吴堡县廉租房筹建处，其占用的地块也被界定为廉租房用地。

而一些小产权房也有可能借保障房东风，实现合法化，成为保障房大家庭的一部分。

眼下，深圳市似乎试图借建设保障房之机，将农民房重新纳入其管理范围之内。今年4月25日，深圳市查处违法建筑领导小组办公室例会上，有人提议将部分征收的农民房，纳入保障性住房供应体系。2008年深圳市国土资源和房产管理局联合完成的一项全市住宅状况调查显示：深圳农民房约有33万栋，面积超过3亿平方米，占城市住宅总量近一半。

在清华大学建设管理系房地产研究所副教授郑思齐看来，这些农民房事实上是在政府尚未重视住房保障问题时，市场自发形成的保障房供给。郑思齐在接受《中国新闻周刊》采访时表示，如果能够对现有的大量“城中村”进行改良，提高其居住质量和公共服务水平，不失为借助市场力量做大保障房蛋糕的一种选择。

地方政府的算盘

保障房建设大提速的背后，反映了地方政府在保障房上的基本思路，即如何尽可能地在少动用财政资金的约束条件下，盖更多的房子。

《中国新闻周刊》调查发现，地方政府建设保障房，需要直接出资的部分，并没有此前坊间盛传的万亿之多。

据住建部初步匡算，建设1000万套保障房，所需资金大约在1.3万亿元左右，其中中央财政拨款1292.66亿元，占比不到10%，余下绝大部分需地方自筹。中央和地方政府出资比例的确定，依照“谁拥有谁建设”的原则来划分。由于各地保障房的所有者为地方政府，因此，中国的保障房建设资金绝大部分需地方政府筹集。

实际上，由于经适房、限价房、拆迁安置房，地方运作多年，业已形成“政府低价供地——开发商开发——符合条件的居民购买”的成熟模式，整个过程几乎不需要动用财政资金。一些两限房、经适房地块的招拍挂竞争甚至十分激烈。如2007年北京土地储备中心推出的朝阳区常营乡“两限房”B2组团地块，吸引了15家开发商前来竞标，最终该地块成交价比底价高出一倍。

真正考验地方政府的，主要是380万套公租房和廉租房，这两块所需资金大概在5000亿元左右。考虑到中央财政拨款的那一部分，事实上需要地方融资的额度大概在3700亿元左右。

如果地方政府遵守现行规定，每年从土地出让净收入中拿出至少10%的资金，用于保障房建设，加上发改委授权地方融资平台公司年内发行用于保障房建设的2000亿元企业债，那么，廉租房和公租房的建设资金来源，就不会存在太大问题。

但是，恰恰由于1994年实行分税制改革之后，地方财源缩水，财政收入严重依赖于土地出让金收入，国内多数城市并未严格遵守这一规定，这才导致1998年房改后保障房建设欠债过多。因此，历史经验表明，靠提取一定土地出让金建公租房的想法并不现实。

还有一些城市试点贷款公积金建保障房。早在2010年10月，住建部、财政部就已确定北京、武汉等28个城市，为住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市，但授予的贷款额度仅为493亿元，对于保障房建设仍是杯水车薪。据中国房地产学会副会长陈国强的估算，尽管目前我国住房公积金约有5000亿元的沉淀资金，但这些资金不可能全部提取用于保障房建设。

《中国新闻周刊》在北京、上海、重庆、深圳等地调查发现，房价涨幅较快、土地价格较高的城市，其保障房建设进度往往较慢。

住建部公布的数据显示，国内土地出让金收入最高的北京和上海，今年上半年，房地产投资增速同比增长只有个位数，增速为全国最慢。两地保障房建设进度亦落后于全国平均水平，截至今年7月底，上海市仅完成全年保障房计划开工量的51%，位居全国倒数第一。

清华大学建设管理系房地产研究所副教授郑思齐，是国家社会科学基金重大项目“加快保障性安居工程建设”子课题“保障性安居工程的土地供给”项目的负责人。2011年7到8月份，郑思齐和他的同事在重庆市和湖北省黄石市等地调研保障房建设时发现，这些城市能够走在保障房建设的前列，与地方负责人重视和地方政府大力投入资源、并积极向中央政府争取资源有密切关系。

郑思齐表示，重庆市拥有大量的土地储备，并且争取来了国家开发银行和全国社保基金的信托贷款；黄石市也积极争取中央政策并投入地方资源，获得了国家开发银行贷款，也进行了许多机制创新。

资金死结待解

公租房已经成为保障房建设最大的难点，其症结仍然在于融资难。

由于公租房的定位为“只租不售”，且租金水平比市场价格要低三分之一乃至二分之一，通常需要20到30年时间才能收回成本。因此，开发商较少涉及该领域，银行放贷亦十分谨慎。

中国农业银行战略规划部总经理胡新智对《中国新闻周刊》表示，由于公租房尚未找到盈利模式，因此商业银行在考虑这类项目贷款上比较慎重。交通银行首席经济学家连平在接受《中国新闻周刊》采访时亦表示，由于今年信贷偏紧，公租房融资必须要开拓信贷之外的渠道。

目前，国内保障房建设的银行贷款相当一部分来自政策性银行——国家开发银行。国家开发银行今年7月28日公布的数据显示，今年上半年该行发放保障性安居工程建设贷款余额新增443亿元，占到同业保障房贷款新增额的将近一半。

除去银行贷款，其他市场化融资渠道，还有保险资金、信托、企业债等方式可供选择，但都存在融资规模较小的问题。

目前，全国社保基金已经在南京、天津、重庆三地，通过房地产信托基金的方式，为当地的公租房建设提供融资105亿元，其中以重庆获得贷款最多，为45亿元。但这对于重庆庞大的保障房建设规模来说，仍然是杯水车薪。

商业保险公司投资保障房更加小心翼翼。

今年4月，太平洋资产管理公司牵头联合了中国人寿、中国人保、平安保险、太平洋保险、泰康人寿等其他六家保险公司，计划以债券投资的方式，以获取土地抵押的前提下，将500亿保险资金借贷给北京市土地储备中心，由后者利用这笔资金为北京市保障房建设提供前期土地供应，但仅限于一级土地开发，不涉及二级市场。目前，这一计划已上报保监会，等待审批结果。

事实上，愿意参与公租房建设的开发商同样也是少数。

中冶科工董事会秘书康承业在接受《中国新闻周刊》采访时表示，综合资产负债、财务状况等因素，该公司选择了保障房当中的限价房、经适房，没有选择比例较小、回报期过长的公租房。目前中冶科工投资有24个保障房项目，以经适房居多。

球，最终还是踢给了国企。

《中国新闻周刊》在重庆和北京两地采访发现，参与两地公租房建设的开发商大都系当地国资委下辖企业。京渝两地的公租房项目，在全市保障房中占比均超过6成，建设总面积也位居全国前列。

位于北京西二旗公租房项目，由北京市安达房地产开发公司建设，该公司为北京国资委下辖企业三元集团的下属公司。为了降低西二旗公租房项目的建设成本，北京市修改了土地招拍挂出让制度，允许安达房地产开发公司不用一次性缴纳70年土地出让金，只需分年缴纳所需的费用即可。此外，北京市还通过鼓励机关、企事业单位，自筹资金建公租房，进一步为地方财政减负。

在重庆，挑公租房建设大梁的，也是地方国资企业。重庆最大的公租房项目——城南家园由重庆城投集团投资新建，总投资超过60亿元，完工后可提供3.3万套住房。

清华大学建设管理系副教授郑思齐在重庆调研时发现，重庆的保障房建设从土地一级开发到楼宇建设，全部交由重庆城投集团和重庆市地产集团两家地方国企开发建设，没有给其他企业参与开口子。重庆主建部门官员告诉郑思齐，重庆这样做的目的，是充分利用国有资源为老百姓办事，减少向外流出的利润。

但并不是每一个地方政府都拥有类似重庆这样的地方大国企来运作公租房项目。眼下，越来越多的地方，开始采用行政手段，强制要求开发商在新建住宅中配建一定比例的保障房，最终由政府以成本价回购。

今年3月以来，北京、上海、广州、杭州、郑州、青海、山东、湖南等地相继出台商品住房项目配建保障性住房实施办法，保障房占商品房的配建比例一般在5%到10%之间。但如何回购，却成为悬在开发商头上的未解之谜。
※page※

在北京市西三环外首都师范大学(下称首师大)南校区的正中央，过去数十年来一直被一片低矮平房区所占据，这八排平房间距最窄处仅容一人侧身经过，房屋外墙红砖裸露，屋顶瓦片中夹杂着黑色的防水油毡，门口坑坑洼洼的路面上还残存着前日落下的雨水。这一切，与周围现代化的游泳馆、教师公寓大楼形成了鲜明的反差。

不过，再过几个月，这片平房区将被全部推倒，一栋18层高、建筑面积近3万平米的住宅楼将在原地开工建设。这栋尚停留在图纸上的住宅楼，是北京在2011年计划新建的20万套保障房的一部分。

2011年，中央下达给北京市的保障房建设任务是20万套，其中10万套为保障性住房，另外10万套为拆迁安置房——这个数字，比北京市去年一年的商品住宅竣工总数还多。为了能够如期完成任务，北京市重拾单位自建房的老经验，鼓励机关及企事业单位利用自有国有土地建设公租房。

2011年4月1日，北京市住建委主任隋振江在首师大调研时表示，支持学校作为主体建设保障房。很快，首师大南校区家属区平房改造项目，被纳入了北京市保障房建设计划。7月26日，北京市规划委员会公布了这一项目的最终规划方案。据悉，该项目建设资金由首师大自行筹集，项目竣工后，将定向租赁给校内的教职员工。

单位自建房四处开花

首师大并非北京市唯一一所使用自有国有土地建设保障房的高校。

在位于北京西南郊的良乡高教园，20万平方米的公租房项目正在进行前期规划。良乡高教园内聚集了中国社会科学院研究生院、北京理工大学、北京工商大学、首师大等四所高校及科研院所。

今年6月，良乡高教园区管委会常务副主任高培军在出席“中美高教园区研讨会”时透露，该园区将建立20万平方米的公租房，用于解决园区高校教师的住宿问题。

此外，清华大学位于海淀区八家村的经适房项目和北京大学在肖家河村的经适房项目，拆迁工作在拖了8年之后，于今年再度启动。

北京市早在2003年就将这两个地块无偿划拨给两校作为教育附属用地，但由于拆迁赔偿过高，拆迁一度停滞数年。自从今年北京市把城乡结合部拆迁安置房纳入保障房建设计划后，八家村和肖家河村的拆迁工作也被提上了日程。这两个项目完工后，预计将为清华大学和北京大学两校教职员工提供近一万套住宅。

一位接近国土资源部的人士告诉《中国新闻周刊》，高校自建经适房后，教职工就不必再去参与社会上的保障房申请，减轻政府负担，这是一件好事。

除了高校系统外，北京市境内各大开发区、工业园也成为保障房建设的主力军。

在位于北京城南亦庄的北京经济技术开发区，鹿海园四里公租房小区目前已经完工，小区内800套住宅目前均已定向分配给了诺基亚、奔驰汽车、中铁十九局等公司的员工，这些企业都是开发区的纳税大户。

在北京经济技术开发区，包括鹿海园四里、亦城名苑在内的公租房项目，统一由开发区管委会下辖的北京经济技术投资开发总公司负责开发，目前在建公租房总面积约为26万平方米，投资总额接近10亿元，2012年全部完工后，可以满足近2万名职工的住房需求。

北京的另外一家国家级开发区——中关村国家自主创新示范区，目前已经规划在东升乡、西二旗、苏家坨三地兴建保障房。其中，西二旗5万平米公租房已经全面开工，负责这项工程的北京安达房地产开发有限公司工作人员告诉《中国新闻周刊》，该项目将于明年10月竣工后，整体租赁给周边科技园，再由园区管委会按照先前制定的指标，分配给园区企业，再由企业转租给职工。

北京经济技术开发区和中关村国家自主创新示范区，之所以能够大规模地独立新建大规模的保障房，其主要原因在于其自身财力雄厚。据两家园区管委会公布的数据，2010年，北京经济技术开发区和中关村国家自主创新示范区的财政收入均超过200亿元。

在北京市相关政策的鼓励下，一些经济实力较强的大企业，也开始在自有土地上建设保障房。

在昌平高科技产业园区入驻的最大一家企业——中石化科学技术研究中心就计划，从该中心在园区内的40万平方米的居住及科研用地，拿出6万平方米建设公租房。为此，北京市规划委员会还特意把其中的C1地块用地性质，由科研教育用地调整为居住及科研用地，容积率也调高了一倍。

被保障房逼出的改革

作为中国的政治、文化中心，北京市内聚集大批机关、企事业单位和高校科研院所，如果这些部门人员所需的保障房，能够都由其自建完成，那么对于北京市来说，将极大缓解保障房的建设压力。但仅仅依靠单位自建保障房，尚不足以完成20万套的保障房任务。受形势所逼，北京市不得不对房地产市场的一些老规矩动刀。

只要是办公时间，海鹘落村村支书茹杰办公室里的沙发上，永远都会坐着几个拆迁户。7月的一天，当《中国新闻周刊》记者见到茹杰时，他正把一根香烟抛给刚刚落座的村民，接下来就是一连几个钟头的拆迁赔偿的讨价还价。

海鹘落村地处昌平区北七家镇，距离地铁五号线终点站不过五公里，该村周边的商品住宅价格已经接近每平方米两万元左右。当地村民的一项主要收入来源就是出租自建房，不过由于这些房子建在集体土地上，按照现有的土地制度，属小产权房，政府并不承认其出租和出售的合法性。

不过，改革最早还是从小产权房上撕开了一道口子。

争取多年之后，海鹘落村最终被纳入北京市“集体土地上新建租赁房”的试点。为了缓解市级政府的保障房建设压力，2010年11月召开的北京市住房保障工作领导小组办公室联系会议，原则同意在海鹘落村、兰各庄村、唐家岭等地在集体土地上建设租赁房。

据海鹘落村村支书茹杰介绍，海鹘落村的租赁房项目，由村集体自筹资金，分两期建设，第一期的建设面积为14万平方米左右，预算投资金额大约4亿元，建成之后主要配租给紧邻村东的昌平高科技产业园科技园内的企业职工，该项目只租不售，所得租金按股份分红给村民。

7月18日，海鹘落村村委会发布了该村租赁房项目工程(监理)招标公告。就在集体土地建设公租房低调地进行试点的同时，北京市还一改土地出让金“一交70年”的规定，供地方式“由卖改租”，转而进行土地“年租制”试点。

当北京市政府确定“2011年公租房占保障房供应套数60%以上”的目标后，在今年北京市“两会”上，西城区人大代表松岩在分组审议会上提出，要想吸引社会单位参与保障房建设，鼓励政策不可或缺，首要的就要研究制定年租制土地供应办法。

参与北京多个保障房项目建设的北京住总集团董事长张贵林认为，公租房项目尝试年租制供地，可以摊薄住房建设成本，有利于吸引社会资本参与建设保障性住房。此前这家公司在承建北京翠城经适房项目时亏损了21亿元，几乎是“建一平方米就亏一平方米”。

但这种土地“年租制”，并不利于土地财政增收。不过，为了让企业有动力参与保障房建设，政府最终还是决定在小范围内进行试点。

承建西二旗保障房项目的北京安达房地产开发有限公司，成了土地出让金年租制的第一个试点公司。不过该公司有关负责人对《中国新闻周刊》表示，具体的操作流程目前不太方便透露，因为“今天的经验有可能成为明天的教训”。

远洋地产，也是北京保障房的开发大户，先后承建过远洋润园、远洋沁山水上品等保障房项目，远洋地产集团战略发展部工作人员冯冲向《中国新闻周刊》表示，在政策层面上，如何在制度设计上鼓励房地产企业参与保障性住房建设的积极性，还需要探索。

目前，参与北京保障房建设的公司，比如住总集团、北京安达房地产，大都系北京国资委下辖企业，或者为总部设在北京的大型央企，几乎看不到民企的身影。

为了吸引更多企业参与保障房建设，北京市政府还提出可以减免相关税费。

北京市住建委2011年5月23日发布了《关于贯彻落公共租赁住房税收优惠政策有关问题的通知》，6月1日起，公租房建设单位在申报相关材料并通过认定后，可享受到城镇土地使用税、印花税、契税等多项税收减免的优惠。

在当前房地产市场调控的背景下，开发商不仅很难从银行获得贷款，而且信托、股市再融资的渠道亦被堵塞，类似北京市这样为承建保障房的开发商减税的做法，在其他城市并不多见。

减税之外，政府通过修改规划的方式，允许开发商在保障房项目中扩大配建的商业建筑面积，以增加收入，摊薄保障房部分建设成本。

位于昌平区东小口镇兰各庄村的保障房项目，在2006版中心城区控制规划中，其用地规划居住用地容积率为2.5，建筑高度60米。后来昌平区明确该地块用于保障房建设后，便申请将居住用地容积率调整为2.8，建筑高度调整为80米。此外，周边的配套商品用地也一并“扩容”：文化娱乐用地建筑高度从18米调高到24米、商业金融用地调整为多功能用地F1，建筑高度上限调高至80米。

土地财政根基松动

当机关、企事业单位、科技园区，包揽了北京市保障房建设重任后，北京市政府的担子看似应该轻了许多，但事实上，却并非如此。

中国国际金融有限公司研究员白宏炜，在通过对过去十年国内一线城市的经适房和棚户区改造房建设规模与土地出让金变化的研究后发现，政府建保障性住房的直接投资规模并不大，但土地出让金和税费的损失较大。

在开建近14万套保障房之后，北京市土地出让金收入上的变化，印证了白宏炜的判断。

根据北京市国土局公布的数据，在2011年北京市计划供应的2550公顷住宅用地中，保障性住房用地将占52%的份额。目前，保障房供地量已经过半，其中，在今年上半年，北京市廉租房及公租房用地的供应量达到300公顷，为2010年的6倍。

与此同时，北京市土地出让金收入大幅下滑。来自北京土地整理储备中心的数据显示，今年上半年，北京市住宅用地出让金仅为120.3亿，同比下滑了75.4%。

对比历史资料可以发现，今年成交的土地面积是2008年的两倍，但土地出让金总收入却与2008年基本持平，反映出单幅土地价格的缩水。据北京土地储备管理网数据显示：今年截至8月10日，北京住宅土地均价为4777元每平方米，相比2010年全年的均价7322.7元每平米下调了34.7%。

从短期财务情况看，当前北京市保障房供地模式，注定了保障房特别是公租房建设将是一笔赔本的买卖。

眼下，北京市对不同主体承建保障房，采取了不同的土地供应模式：对于由市区县政府所属机构建设并公开配租的，一般按划拨方式供地，这种情况下，政府通常将流失绝大部分的土地出让金收入；对于以企业为主体的，通过“招拍挂”方式出让土地，这也是目前最为主流的土地出让方式，这种方式较有利于财政增收；对于利用自有用地进行公租房建设的，则比较灵活，但目前大部分仍以无偿划拨居多。

廉价甚至免费提供保障房用地，最终导致北京市陷入这样一个怪圈，保障房用地出让地越多，土地出让金下滑幅度就越大。由此也不难理解，为什么在住建部公布今年1～7月份，全国各省市保障性安居工程开工情况中，北京完成年度计划的尚未达到全国72%的平均水平。

为了应对这种被动局面，今年6月30日，北京市注资100亿元，成立了北京市保障性住房建设投资中心，今后，各单位自建之外的公租房，均由该中心负责融资、建设收购和运营管理。

北京市级公租房投融资平台的成立，表明保障房建设的利剑，已经伤及土地财政的根本，这也暴露出一座城市的经济如果高度依赖房地产，将会带来怎样的风险。

房地产早已成为北京市事实上的支柱产业。国家统计局公布的数据表明，今年上半年，房地产投资占北京市固定资产投资的56%，这一比例位居国内各省市第一。但受到房地产调控的影响，同期房地产投资增速不到4%，最终拖累全市经济增长跌至8%，增速为全国31个省市区最末。

对于这种现象，全国政协委员、经济学家厉以宁称，土地财政已经走到尽头了，不能老靠卖地来搞建设。

也许，北京的转变是个开始。
※page※

“城中村”小产权房活跃了民间的住宅市场，却剔除了政府的积极角色。与征收小产权房相比，深圳市政府对于拆迁安置和新增保障住宅更感兴趣

本刊记者/崔晓火(发自深圳)

如果一位深圳居民没有属于自己的房子，他还能住在哪里？

答案很可能是，城中村。

六年前，为了筑巢深圳，快30岁的某制药公司销售员林佳铭随着公司同事一起，从“城中村”里阴暗潮湿满是蟑螂的农民自建房开始租住，再经过小区单间、单身公寓，慢慢接近“我要有个家”的梦想。

去年，林佳铭终于用25万的积蓄，买下了一套从城中村菜市场的墙贴广告中发现的68平方米的两居室——尽管这套房子没有房产证。有了自己的房产，他的妻子和孩子才从福建老家搬到了深圳市宝安区的龙华。

如今对于这位深圳的常住居民，虽然他的两居室既不是合法的商品房，也非政府建设的保障房，但是这套每天被日光西晒着的房子对他生活的保障，却胜似保障房。

“没有房产证但有房子，不是远远好过居无定所的日子？我很多同事的第一套房都是这样的，这样想就踏实了。”他说。

林佳铭一家三口现在即便租一套一居室也要每月花费2000块钱左右。但现在，他只花25万元就能买到这套房子的使用权，这使得林佳铭觉得“一下子就回本了”。

小产权难为“保障房”

然而，拥有这套房脚下土地的深圳市政府，可能会觉得有些“亏本”。原因很简单，“城中村”小产权房活跃了民间的住宅市场，却剔除了政府的积极角色。

从31年前深圳经济特区成立初期开始，深圳市政府就鼓励农民利用农村的集体土地合作筹建这种不具备房屋产权的“统建房”，目的就是让这座小城能住下来自全国各地的开拓者。从事后看，这一创举也加快了深圳特区内外的高速城镇化。

之后，随着民间资本和银行贷款的加入，开发商介入了高密度的小产权房建设，城中村规模也越来越大。根据2008年深圳市的建筑普查，在近2000平方公里的深圳市，“违章建筑面积”总共2.93亿平方米，其中属于市政府市政规划以外的小产权住宅就达1.06亿平方米。按照住建部门人均30平方米的住宅面积，这些处在法律边缘的小产权房的总和，几乎可以住下两座深圳城的居民。

实际上，安居了数百万“夹心层”的“城中村”和小产权房，多年来充当了现实中深圳市的保障房“替身”。根据深圳市住房和建设局的统计，截至2010年底，深圳市有政府出资或公共配套性质的各类保障房，共有27万套。但是这27万套，并不包括任何小产权房。

根据今年6月由深圳市政府公布的《深圳市住房保障发展规划(2011—2015)》，深圳向中央政府上报的“任务量”，是在“十二五期间”将新增安排筹集建设保障性住房24万套。

然而，深圳市住房和建设局一位不愿意透露姓名的工作人员在接受《中国新闻周刊》采访时则坦言，24万套的总量中，将部分吸纳一些现有的“小产权房”。

深圳市住建部门表示，其预计“十二五期间”的24万套保障房总数中，将实际竣工21万套。而剩余的3万套，住建局预计将由政府按比例从开发商手中回购配建保障房，并“筹集”部分少量的小产权房来完成。

“比如2011年新增保障房6.2万套，其中的1000套可能会是小产权房。不过具体能不能筹建到小产权房，要看负责工作的区政府有没有办法，还要看回购价格以及手续方面能否操作成功。现在一切都还不好说，操作起来太难了。”这位不愿公开姓名的官员表示。

参与调研国内保障房建设研究的清华大学房地产研究所的副教授郑思齐告诉《中国新闻周刊》，由于小产权房法律问题的模糊，深圳市政府很难有所作为。但深圳市政府又同时面临一个困局，那就是忽视对现有保障性质住房存量的充分利用，无疑成为保障房建设中的一个弊端。

自从2004年，深圳市政府开始进行一轮农村土地国有化的统一管理之后，小产权房的天空就变得阴晴不定。深圳市政府将小产权房的土地收为国有，却没有法律依据和足够财力回购所有的小产权房。

根据深圳市规划与国土委员会的历史数据，每逢深圳市政府出台严格限制小产权房规模的措施前后，就曾出现小产权房抢建的高潮。到如今，农民房的存量不仅不见减少，反而越来越密集，楼层也越来越高，平均售价是普通商品房三分之一的“农民房”，建设标准甚至与普通商品房无差别。

政府在调节房屋结构问题上的缺位，客观造成了小产权房游离于深圳市的住房市场之外。

但是，深圳市政府却仍然有想法，没办法。

在由深圳市市长许勤签署、2010年9月1日起施行的《深圳市房地产市场监管办法》中，首次明确提出有条件地将小产权房并入保障房。然而前述不愿意透露姓名的深圳市住建局人员也承认，征收或回购“农民房”为保障房，政府和民间有诸多协商。

“先处理历史遗留问题，才能收入保障房供应体系。”他表示。

城市开发，新的兴奋点

撇开了征收城中村等小产权房作为保障房的思路，深圳市政府开始另辟蹊径。2009年12月，深圳市政府推出《深圳市城市更新办法》，为城市的开发建设“注入强心剂”。这项举措可以为深圳市政府在2015年之前带来固定资产投资约1800亿元。而原则上，深圳特区成立初期建成的建筑物，目前均属于可申请更新的范畴。

就在第26届深圳世界大学生运动会开幕之前，由京基置地投资近50亿元建成的“京基100”作为深圳城市更新项目的代表性建筑，正在为大运会“献礼”。

不过，作为由天价征收“城中村”而建成的地标，其原址蔡屋围城中村里最顽强的“钉子户”，也在2007年用一座农民房换得了千万人民币的补偿款。而整个蔡屋围地区4.6万平方米的土地，花费的拆迁费用被指过百亿元。

如今，这座全球第8高摩天地标的超5A级写字楼，将为深圳市政府带来更多的融资机会。

而对于深圳市政府来说，到2015年之前，还可以完成城市更新的用地规模达到35平方公里。其中，以“城中村”和旧工业区为主的“更新”规模占其中的约1/3。

今年，深圳市已公布了两批城市更新项目的计划，两次分别包括18个和13个项目。而就在去年4月，深圳市规划和国土资源委员会首次公布的城市更新项目，就已经达到94个。

根据深圳市政府的规划，城市更新将形成新一批城市各区域的中心区、交通枢纽及产业片区。而在这些片区内，保障房也将得到配建。作为公租房、廉租房等性质的保障房，配建比例将在5%至12%之间。若为安居型商品房，配建比例将在10%至30%之间。

在城市更新项目的推动之下，深圳市住建局的数据显示，截至今年7月底，深圳市保障房的开工率达到50%。

而根据深圳市政府计划，若要新增安排筹集建设保障性住房24万套，总投资须达到646亿元。这对于不愁税收的深圳市政府来说，似乎不是难题。

2010年，在深圳市地税部门一般预算的各项收入1106.8亿元之中，房地产业实现税收收入179.5亿元。这也令近年来深圳地方财政收入规模在全国城市中排名前三，仅次于上海和北京。

但相比之下，深圳现成的土地资源比较紧张。深圳市长许勤在去年深圳市“两会”期间表示：“未来10年，深圳只有82平方公里的土地可建设”。

根据《深圳市住房建设规划2011年度实施计划》，年内新增安排筹建保障性住房6.2万套，但算上去年未开工的保障房项目，今年开工建设总量将达7.3万套，总共筹建保障性住房投资资金145亿元。在7.3万套之中，除5.8万套被市政府给区政府下任务之外，1.5万套由市政府协调。

从3月开始，深圳市国土部门在4个月内，极为高效地敲定了这1.5万套的土地来源：新增土地提供9000套保障房用地，城市更新再提供6000套保障房用地。城市更新项目再次成为“救命稻草”。

而与此同时，从2010年起，深圳市纯商品房用地的招拍挂近乎停滞。在深圳市土地交易中心的历史交易记录显示，最近一次用于商品房的居住用地出让还是在2010年12月16日，仁恒置地深圳有限公司以9.45亿的报价及6132元的楼面地价竞得的龙岗一块商品房居住用地。

深圳市规划国土委有关人士表示，保障房供地放在了绝对优先的位置，在保障房供地未完成之前，商品房供地不会急于推出。

深圳市政府在调控的背景下，始终在进行着利益平衡的微调。

今年6月，深圳市提出，对已分配保障性住房原则上禁止上市交易。深圳的这一做法被坊间认为不仅是对此前各类保障房分配和交易“猫腻”现象的一种纠错，更是和部分城市一样，为保值从而紧握房源在政府的手中。

深圳市国土发展评估中心主任王峰也告诉《中国新闻周刊》，深圳废止保障房上市交易，便是要把握保障房资源的可持续循环。
※page※

相比其他城市，重庆市的公租房模式好比“乌托邦”式的特例。但各地的具体情况显然不一，重庆模式能否被复制？

本刊记者/崔晓火  文/杜远(发自重庆)

时值三伏，“火炉”重庆热得不讲道理。

但在民心佳园和康庄美地这两座壮观的公租房小区里，来自地方政府和各类机构的干部、学者等访客仍然一如既往地从冷气大巴里鱼贯而出，好奇地张望，还热情地和居民寒暄。

民心佳园、康庄美地，这两处相隔仅数公里的公租房项目，俨然已成为全国知名的成熟公租房小区。而“民心”“康庄”名字里蕴含的政治意味，更诱使人们把保障房和这座城市的生态密切关联起来。

共同富裕下的“康庄”

现在，除了微微抱怨有些贵的租金和室内装修质量的参差不齐，重庆公租房里的30400多户居民，对房子便暂时没有更为激烈的意见了。

重庆人是爱“耍嘴皮子”的。所以“康庄美地”的居民说，尽管自己还不是很清楚重庆市委近来提出的“共同富裕”在2015年能否实现，但居民们知道，能在申请之后几个月里就住在政府出资盖起来的高层公寓里，并且一家一户每月支付平均600元左右的房租，是件相当体面的事情。既然体面，就要像从前一样乐观地“耍”。

目前，重庆市内推出的公租房房源约7万套，约450万平方米。而今年最终即将建成1350万平方米的公租房，约21万套，不仅建设量和开工量均为全国第一，而且单是重庆公租房的建设总量，也占到全国公租房建设总量的十分之一。

仅在重庆主城区，就有8个公租房项目。在已经结束的两次公租房摇号配租中，有3万多户家庭取得了配租资格，并按每平方米9至11元不等的房租和每平方米1.03元的管理费配租。8月27日，第三次摇号配租即将开始，预计申请配租的比例将为惊人的1：1，这在全国其他城市中是不能想象的。

2010年7月实施的《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》和今年2月11日公布的《重庆市公共租赁住房管理实施细则》，规定了申请公租房者的收入限制。但由于这一标准在通胀率高企的背景下难以被重庆市民接受，在此后的配租过程中，收入限制的准入门槛已事实上被“取消”，仅考察申请人有无住房或住房是否困难。

“我们最不希望看到因为买一套房，就拴住一个人、拴住一家人。”重庆市国土资源和房屋管理局副局长孙力对《中国新闻周刊》说，“我们希望看到公租房拉动消费、拉动GDP。我们就喜欢重庆的年轻人花了一点钱来租房之后，仍然有能力去继续接受教育，有能力去买喜欢的产品，比如买车，都可以。”

从前期研讨开始，这名重庆基层官员便深入参与到重庆市以公租房为主体的保障房建设体系设计中。而孙力所分管的国内几乎唯一的公租房管理局，40余名官员除了跟踪推进这项已启动一年多的庞大公租房计划，还要经常接待各种考察团。

重庆的公租房模式，成为构筑重庆市委最近提出的“共同富裕”探索的一部分。就在刚过去的7月，重庆市委会通过了“关于缩小三个差距促进共同富裕”的决定，即到2015年，重庆经济总量与居民收入要同步倍增，“国进民也进”。重庆市委决心缩小城乡收入差距，增加330万个就业机会，并促进农民工500万进城。

要“让人民群众看着舒心，住着方便，未来还能添置一份家产，”这是重庆市委书记薄熙来7月视察康庄美地时指出来的。此前，他也探访过民心佳园。

重庆政府的算盘

地方政府面临的约束条件是，要在土地出让金的收入最大化、保障房的建设开工最大化和保障房的支出最小化之间腾挪翻转，因此保障房建设往往实际上行动不力。

但重庆市政府通过实践摸索出的一套公租房理论体系，堪称独特。重庆政府的思路是，用1100亿元的公租房投入拉动当地GDP约4000亿的增长。通过住房吸引91万人在城区就业，通过经济和消费的活跃让周边的土地升值，并增加相关产业的税收。

以公租房培育周边土地价值和产业升级，从而拉动经济和消费，这并不是重庆市长黄奇帆最近才琢磨出的一个经济杠杆。

在黄奇帆初任职重庆市副市长期间，便出调控重手。2002年，重庆市政府将整个城区200多平方公里土地进行了地块控制性详细规划，所有土地收购、储备、整治都收归地方政府作为国有用地储备。

现在重庆市公租房的建设方——重庆市地产集团和重庆市城投公司，便是两个市级土地储备机构。重庆市的土地由它们整治之后，才交由国土部门进行出让，重庆的土地一级市场由政府垄断。

当年，重庆市政府常务会议决定，从2002年6月18日起，调整重庆主城区国有土地级别基准地价和土地出让金标准。与以前的价格相比，商业、住宅用地价格平均涨幅近一倍，工业用地维持原有标准。这也是1992年以来重庆市首次调整土地出让价格。

不过，重庆市的基准地价目前与全国相比并不高。重庆的商品房平均价格也维持在4000元左右，在全国也不算太高。今年二季度，全国综合地价环比涨幅的排序中，重庆排在第十位。重庆的地价始终被重庆市政府控制，从卖地到售价，近年来地价始终未超过房价的三分之一。重庆市内，唯一地价真正算得上昂贵的是两江交汇的江北嘴一带，而这里相当于上海浦东的金融区陆家嘴。

而在城市国有土地由政府全部垄断的土壤中，地方政府就有动力推动民生工程。这首先来源于重庆市政府庞大的土地储备。有了这一项，就省掉了无数用于回购土地的资金。

2011年上半年，重庆市土地出让金总计583.3亿，占地方财政收入的近一半。主城区招拍挂土地成交量达到117宗，成交金额285.03亿元，同比增长40.42%，不过这项增长，也部分源于上半年工业用地成交接近历史高位的作用。

与此同时，重庆依然有全国第二的经济增速。上半年，重庆GDP增长16.5%，增速位居中西部第一。这种增速，主要依靠工业投资为主的3035亿元固定资产投资，以及大幅增加的地方财政收入。

但是，卖地等收入严重依赖于存量土地储备。重庆一位金融人士告诉《中国新闻周刊》，重庆市区内可出让的优质商业地块已经无多。

在重庆市2011年度国土房管工作会议上，黄奇帆有一段讲话，鼓励重庆远郊区县的领导以“智慧加勇气”，为城市增加建设用地。

他举例说，区县领导可以在地票交易“动脑筋”。重庆的农村村落合并估计可以腾出土地10万亩，而农民拆除旧房，腾出的宅基地、房前屋后的院坝等，可进行地票交易，获取的纯收益，80%补偿给农户，而土地整合为国有。

由于国家严格控制区县以及地市州用城乡建设用地增减挂钩，也不允许其他省区市像重庆一样进行此类地票交易，因此重庆在土地交易政策上可谓得天独厚。

重庆式融资能力

据重庆市国土房管局的测算，2010年至2012年三年内建设4000万平方米公租房所需要的1100多亿元资金，30%由中央财政和重庆市的地方财政兜底，70%则由银行贷款的90多亿元以及非银行的融资途径来协调。

根据重庆市有关部门的计算，重庆的地票交易可以产生150亿左右资金，再加上财政投入、银行信贷等，就可以筹集200多亿元。而卖出的地票指标，可以用于增加城市建设用地，各类商业性房地产、写字楼及其他商业用地，原则上通过“地票”交易解决。

正因为财力的雄厚，当财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部在去年要求各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将土地出让净收益中安排不低于10%的资金，用于保障房建设之时，重庆市政府提出的竟然是当年土地总收益的5%，比土地出让金净收益高出一个数量级。

而中央财政部分则取决于重庆真正能建多少公租房，建的越多，则资金支持越多。

“在保障房建设方面，重庆短期内是不缺钱花的。”这是重庆市基层官员们的一种普遍认识。

而根据重庆市政府的表态，政府不缺钱，是因为愿意投资重庆的资金单位众多。重庆“不缺钱”，实际上是在说重庆市政府“不缺融资能力”。

7月12日，为支持重庆保障房建设，全国社保基金通过交银信托，并由国家开发银行担保，向重庆市城投公租房公司发放三年期45亿元信托贷款，该笔贷款也是全国社保基金迄今为止单笔放款最多的一个保障房项目。此外，在2010年至2015年的5年间，国家开发银行还将为重庆市两江新区的基础设施建设项目牵头组织600亿元资金，而民心佳园和康庄美地两处公租房正位于范围之内。

也正是在强大资金后台的支撑下，重庆惊人的公租房建设背后，暂时并未出现资金链的脱节。

但这种稳定的背后，并非没有未来资金保障的隐忧。

重庆市国资委在今年6月曾表示，负责建设公租房项目的重庆四家国有企业，将由企业自行利用10年左右时间对建设资金成本进行“内部消化”，用企业利润冲抵建设资金投入的欠账。

重庆市已经启动的公租房项目，主要由重庆地产集团和城投公租房建设公司负责建设，并由重庆建工集团、中冶建工有限公司和渝开发承建。尽管在公开场合多次表达对保障房建设的支持，但承建集团私下也会因为在公租房小区的街道算不算市政道路，该不该由政府掏钱，以及小区内租售店铺的问题，和“父母官”打起算盘。

重庆一位不愿意透露姓名的银行人士，也向《中国新闻周刊》表达了谨慎的态度：“出发点肯定是好的，重庆市政府很讲政治，也很强悍，但有些设计经济和金融事情，还是应该多用市场规律的角度来看。”

也正是因为国内多家银行的谨慎，重庆市负责公租房建设的国有企业，才在申请贷款时屡遭碰壁。

其中的一家企业，重庆市城投公租房建设有限公司，便是专门为建设公租房而在2010年5月成立的隶属重庆市城设公司的国有独资子公司。这家注册资金10亿元的新公司不仅将承建西永康居西城、蔡家两江名居和茶园城南家园公租房项目建设，并且将承担未来市政府指派的公租房项目建设。

不过，就是这家企业，曾在去年和今年两次向某国有银行申请公租房贷款时遇冷，总行对其贷款申请一直未批。

“银根紧缩的情况下，总行没有米，即便有想法批准也实现不了。”一位该行业务负责人说，“考虑进国家对房地产市场的调控，现在贷款对于房地产业或保障房，基本都关上门了。”

城投公租房建设公司的两次申请，均是申请关于重庆的笔记本电脑生产基地——沙坪坝区西永微电园公租房“康居西城”的33.89亿元贷款。银行对这一项目的盈利面看好，还为这笔贷款计算出同档次基准利率下浮10%的优惠。不过，两次申请，北京总行均未给予答复。

今年6月，重庆城投公租房公司转而与同样隶属重庆国资委的上市公司渝开发签订了《西永组团公共租赁住房项目(康居西城)工程建设代理合同》，由渝开发承担建设的主体工程、室内装修、附属工程及环境工程。

而有意思的是，渝开发在加入公租房建设的几乎同时，还以14.82亿元竞得了渝中区两路口的一宗最大建筑面积为51万平方米的黄金商业地块，将用于开发商业居住、商业金融、文化娱乐。根据重庆市政府的规划，该地块将建成重庆市的又一地标建筑，240米高的“中山城市之冠”。

竟拍成功的当日，渝开发股价收报8.89元，涨幅3.25%。

不过，即便遇到这些融资的挑战，重庆市主管保障房建设的基层官员仍然相信，这只是短期的问题。

有参与房地产市场的学者告诉《中国新闻周刊》，重庆的公租房模式复制不太容易，主要原因是其政治影响力以及近年来市政府对土地储备的前瞻性。目前，其他一线城市主要面对的是保障性住房土地供给的不足，这种状况短期很难改变。
※page※

尽管在保障群体范围和融资模式上，上海推出了一系列创新举措，不过，面对2011年全年1500万平方米的开工目标，动迁安置房在上海与全国其他城市类似，也当仁不让地成为保障房的主力

本刊记者/吴凡 (发自上海)

坐落在上海市杨浦区国权北路和国秀路的交口处的“新江湾尚景园”，拥有 16栋棕褐色为主色调的15层住宅，从外观上看，这16栋住宅与周围的在售的商品房并没有区别。

这个外观上看不出区别的尚景园，是上海市公积金中心收购的公共租赁住房项目。公共租赁住房是继经济适用房、廉租房、限价房之后的一种保障房新品种，主要面向“夹心层”，惠及的是一些大学毕业生和在城市就业的外来人口。去年6月，上海正式推出公共租房住房政策，将住房保障覆盖面从城镇户籍人口扩大至有基本稳定工作的城市常住人口。上海市公积金中心使用公积金增值资金收购该项目，总投资14.98亿元。

靠近地铁三号线的尚景园，不但紧邻复旦大学新江湾校区，而且周围的楼盘均价大约1.8万元每平方米，两房一厅的租金则在3000元/月左右。根据中原地产研究咨询部总监宋会雍的估计，“同样面积的房子，尚景园的租金应该不会超过2500元/月，略低于市场价格。”

白领也能“被保障”

像尚景园这样的公租房，符合一定条件的、有基本稳定工作，不管有没有上海户籍的上海常住人口都可以申请。这就意味着除了中低收入、住房困难家庭外，白领阶层有机会享受到保障性住房。

2011年7月26日，上海市市长韩正在上海市十三届人大常委会第二十八次会议(扩大)上作关于2011年上半年工作情况的报告时表示，“明年1月开始，我们将再次放宽(保障房)准入标准，使一部分青年人，特别是年轻白领能够纳入这一保障体系。”

另外，按照计划，2011年下半年，上海市将按照“双定、双限”的原则启动建设一批限价商品房。所谓“双定”，是指“定区域、定项目”，在临港新城滴水湖周边选择2个区域，针对相关符合条件的单位没有首套房的员工；“双限”则是“限交易、限房价”，相关房源10年内不得上市交易。

“将白领纳入到保障房体系，是上海市尝试从吸引人才方面来进行住房保障。鼓励一些年轻人才到上海的一些新城、工业园区、产业园区工作，在住房方面给他们一些便利。”上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭告诉《中国新闻周刊》，“针对白领的保障房政策会在区域上、人群上，都有特殊之处，实际上将是全是保障房体系里额外多出的一块，并不是和全市范围的公租房、经济适用住房相接轨。”

金融创新解决融资难

在整个保障房建设中，资金问题是最引人关注的，也是关系保障房是否能顺利按计划完成的关键。在8月4日的外滩金融法律论坛上，上海市住房保障和房屋管理局住房保障处处长李东表示，上海市正积极探索保障性住房建设的金融创新。

“根据公租房租金略低于市场水平的要求，即使按照低于市场水平10%来测算，公租房租金净收益率仅为3.5%，和目前的贷款利率有着较大差距。”中原地产研究咨询部总监宋会雍对《中国新闻周刊》表示。

如何在传统的融资模式之外，寻找到新的合适的途径，更成为公租房建设中必须破解的难题。从实际情况看，得以较快推进的融资渠道是保险资金。

今年1500万平方米保障性住房建设和筹措中，上海市区两级政府投入不少于100亿元，同时优先吸收保险资金在内的低成本资金进入。“相比较来说，政府的投入有限。”李东说。

保险业的发展沉淀了庞大的“静态”资金，面临着巨大的保值增值的内在动力，截至2011年一季度末，中国保险业资金运用余额达到5.02万亿元，理论上可有5000亿元保险资金投入不动产。

“保障性住房的投资期限一般比较长，符合保险资金(尤其是寿险资金)期限长的资金特点，可以和保险资金的周期相匹配，有助于实现保险资金的资产负债管理。”同策咨询研究部总监张宏伟告诉《中国新闻周刊》，“同时，保障性住房属于债权投资，与股票、债券类资产的特点不同，有利于增强公司资产组合收益的稳定性。”

于是，以保险资金注入保障房建设的金融创新率先在上海“试水”。2011年3月，由太平洋保险旗下负责保险资金运作的太平洋资产管理公司发起设立的“太平洋——上海公共租赁房项目债权投资计划”正式通过保监会的备案。

这是国内首单保险资金海泉投资不动产项目，计划募集40亿元资金，主要用于上海地产(集团)有限公司在上海市区建设的约50万平方米公共租赁住房项目的建设和运营。

主体仍是动迁安置房

尽管在保障群体范围和融资模式上，上海推出了一系列创新举措，不过，面对2011年全年1500万平方米的开工目标，动迁安置房在“创新”的上海与全国其他城市类似，也是保障房的主力。

根据上海市2011年保障房建设计划，像尚景园这样白领们可以租住的公共租赁住房，开工建设和筹措的面积将达到200万平方米，约4万套，面积只占到全年总体计划的13.3%；而主要组成上海市今年的保障性住房开工计划的，是800万平方米、约10万套的动迁安置房(限价商品住房)和约500万平方米、约8万套的经济适用住房。

自2006年以来，上海旧城改造规模每年都在百万平米上下，卢湾、静安、黄浦等中心城区历来是旧城改造的重点，但拆迁安置房往往建在闵行、宝山、嘉定等郊区。过去十年，据不完全统计，上海旧城改造总面积接近5000万平方米。

在今年9月份，位于松江区泗泾镇西部的泗泾基地的首批3042套动迁安置房项目将交付使用，这个小区名为“新凯家园三期”，临近地铁9号线，总建筑面积达到28万平方米；而该项目的第二批B地块也已经结构封顶，3942套动迁安置房源预计明年上半年也可交付使用，总建筑面面积接近35万平方米。

虽然与尚景园相比，新凯家园三期距离市中心较远，在项目的完善程度上，配套设施也不如尚景园齐备，但是根据在场的工程负责人向《中国新闻周刊》介绍，整个泗泾基地有四大地块，全部建成后建筑面积超过120万平方米。“到时候几万户住进来，配套设施自然就会逐渐跟上的。”这位不愿意透露姓名的负责人告诉《中国新闻周刊》。

尽管由于房地产新政、货币政策等的影响，各银行对各家房地产企业承诺的贷款均被以如利率的调整、融资规模、资金头寸、平台问题等各种原因出现了不放、缓放或者少放，但是动迁安置房还是得到了较多的资金倾斜。

“经过争取，银行已承诺将为保障房建设提供资金支持，向上海地产集团提供了几十亿元贷款。”上海地产集团业务总监金鉴中此前在接受媒体采访时表示，“这些贷款将会首先被用来支持经济适用房和动迁安置房项目，原因是，还迁安置房的成本收回周期比较短，银行的贷款进入这一领域，在流动性方面不会受到影响。”

进度不快，完成不难？

按照既定目标，今年上海将新开工和筹措保障性住房1500万平方米、约22万套，供应1150万平方米、约17万套。

截至今年7月底，上海保障性住房新开工和筹措面积为866万平方米，完成全年计划的57.73%；供应面积为697.1万平方米，完成全年计划的60.62。

这一组数字在全国的排名并不靠前，甚至在全国处于垫底位置。根据住建部公布的今年前7个月全国保障性安居工程建设进度，截至7月底，全国城镇保障性住房和棚户区改造住房已开工建设721.8万套，开工率达到72%。在各省市区中，辽宁和陕西已经超额完成了今年的开工建设任务，而上海、广东、天津等地的开工率不到60%。

也许可以用上海市对保障房建设较高的质量要求来解释较低的开工率。根据上海建设工程安全质量监督总站8月14日公布的信息，上海保障房安全质量监管将执行“黑名单”制度，即将监督检查中发现违法违规等不良行为或存在质量问题的建设工程企业、建材企业和建设单位，列入“黑名单”。上了“黑名单”的企业，1年内限制企业承接任务和资质升级、增项，建设单位3年内限制或禁止承担保障性住房开发建设。

另外，在工程竣工验收前，要在建筑物明显部位设置永久性标牌，载明各方责任主体和主要责任人，长期接受社会监督，落实终身责任制。目前已经基本完工的新凯家园三期项目更是采取“一户一验”的验收方式确保住房质量。

无论出于什么原因导致在开工进度上落后于全国水平，上海能否在今年完成“必须在11月末以前全面开工”的任务？

“难度应该不大。上海今年的计划里，动迁安置房占比很大，1500万平方米里占了800万平方米，”一位不愿透露姓名的上海房企副总裁告诉《中国新闻周刊》，“根据历年的保障房开发经验，动迁配套房项目的开发速度会相对较快，在计划中的占比多少，会对计划完成的难易程度造成影响。”(本文来源：中国新闻周刊)