本报记者张凤云毛晓雅

不破不立，改革必然要打破那些阻碍发展、墨守陈规的东西。30年前的“大包干”，也是小岗村民先干起来，后来才在法律上予以承认。30年后，当我们重提农村改革的时候，又该如何看待法治与改革的关系？如何才能保证改革沿着正确的方向前行？两会期间，代表委员提出，深化农村改革要加强顶层设计，特别是要强化法律支撑，通过法律设计为新一轮农村改革保驾护航。

农民的宅和地，首先要从法律上明确权属

农村的改革，很大程度上是和土地连在一起的。然而代表委员们表示，农村土地制度改革在很多方面还存在法律上的欠缺，首先要从立法上解决问题。

河北省委农工部部长刘大群代表就表示，随着“三农”形势的新发展、新变化，部分法律法规和政策已滞后，甚至对重点领域农村改革构成制约和束缚。特别是在农村集体土地所有权行使主体方面，虽然物权法、土地管理法等法律都规定：农村集体土地所有权的行使主体可以是村民委员会、村民小组、乡镇和村集体经济组织等多种，但在实践中，主体界定在很大程度上处于不明确状态，造成农村集体土地所有权主体法律性质不明、具体类型多元化、组织形式不健全等现象。

民革中央在关于修改完善《农村土地承包法》的提案中就明确提到，当前急需定义农村土地承包权和土地经营权，界定集体经济组织成员资格，明确“土地承包关系长久不变”的内涵，增加承包方不得弃耕抛荒的义务，修改收回承包地的规定，完善承包地调整制度，赋予土地经营权抵押、担保权能，增加建立健全土地流转服务平台的规定等。

农村改革是在城镇化的大背景下进行的，未来会有越来越多的人走进城市。确权之后，留在农村老家的房屋怎么办？承包地是否可以继承？这些都是农民十分关心的问题，理应在法律考虑范围之内。

对此，民革中央在提案中也提到，随着城市化的推进和城乡统筹发展步伐的加快，一些农民虽然全家转为非农业户口，迁入设区的市，但由于设区市范围的扩大，有些农民没有享受到城镇社会保障，却被要求交回承包土地，一旦交回则将完全失去生活保障。

因此，在承包期内发包方可否收回农户的承包经营权，应主要依据承包方全家是否享受城镇社会保障，而非是否因为全家迁入设区的市并转为非农业户口。

而在清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明代表看来，立法和修法又不是一天两天能办到的，改革也不能等着法律修改和完善都到位了再进行，这就涉及到“违法改革”与“依法改革”的问题。

蔡继明说：“‘依法改革’不是依照现行的法律改革，只能是依照法律程序改革。依照法律程序就是要由立法机构授权进行试点改革，在试点改革的地区和期间可能允许有些法律法规会暂时停止执行，这就不存在违法问题了。试点改革结束后再进行总结和评估，如果效果好，就要修改或废除相关的法律；如果效果不好，乱套了，说明原来的法律还是必要的，这就要恢复执行原来的法律。这样，在修改和完善了相关法律之后再在全国推广试点的成功经验，也就不存在违法改革的问题了。”