农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇。本网记者 刘刚摄

农业部农村经济体制与经营管理司司长 张红宇：

今年中央一号文件聚焦供给侧结构性改革，聚焦培育农村发展新动能。供给侧结构性改革和培育新动能，我认为就是深化农村改革。因为我所在的部门是从事农村改革具体实践的，所以我今天的演讲题目是“聚焦供给侧：农村改革三事”，主要讲三个问题，我想这三个问题与供给侧结构性改革是高度相关的。

第一，是牢牢把住农村改革的制度。一个好的制度是实现目标的基本路径，改革开放近40年，我们现在正实现现代化这个伟大的目标，农村的根本问题是农民问题，农民问题说到底是土地问题。总书记一再说深化农村改革，无非是处理好农民与土地的关系。土地的问题博大精深，今天因为时间关系，我也不展开了。

今天我想聚焦两个方面。一方面是关于理解和把握三权分置作为一个重大的创新。我们为什么要聚焦这样一个大的问题？大家都很清楚，2014年中共中央国务院下发了关于农业适度规模经营的文件，去年又下发了推进农村土地所有权承包权经营权分置的意见，这两个文件对新时期，特别是供给侧结构性改革、资源要素的配置，我认为意义非常重大。

理解三权分置的理论有几个。第一个是，三权分置是时代要求。为什么是时代要求？第一，今天推出十大典型，坦率地讲，我们的领导去看的地方比较多，我也去看了很多地方，包括我们讲在三权分置方面好的实践，比如湖北模式，还有安徽怀远的、四川成都的模式，在不改变原有承包权益的基础上，经营权在更大范围内实施了，这就是典型的三权分置。

第二个就是中央的要求。三权分置，2013年总书记第一次提出命题，当年年底召开的中央农村工作会议还提出了相关的要求，责成相关部门要好好研究农村所有权、承包权、经营权三权之间的关系。按照中央的要求，按照总书记的要求，去年我们发了一个文件，可以说这份文件既是实践的反映，也是理论的创新。

第三个就是土地家庭联产承包责任搞到现在，事实上农村土地的经营权过去大部分还是集中在农民手里。但到去年年底，全国土地流转面积已经达到4.1亿亩，占比达到30%。事实上，在承包权当中，已经有7000万亩部分和全部实现了承包权和经营权的分离，所以我们讲三权分置是时代要求，中央也有要求。

另外，三权分置有现实意义。我们为什么要三权分置，因为它是家庭联产承包责任制之后又一重大的举措。如果说与联产承包责任制这个制度对比起来看，联产承包责任制解决的问题和三权分置解决的问题，目的和路径都是不太一致的。联产承包制主要目的是解决农民的生产积极性问题，通过家庭农业生产这个模式，激发了上个世纪80年代、90年代农业和农村经济的巨大动力，形成了家家有地、户户种田的格局，实现了农地由公有制主体，变为了公有权下的私有主体，这是着眼于农民，解决的是农民生产积极性的问题，也可以说着眼的是公平。而三权分置问题，着眼的是农业问题，着眼的是农业配置效率问题，着眼的是怎么样通过三权分置进行土地流转来提高农业的资源配置效率、劳动生产效率。

另外，从主体的资格来看，联产承包责任制取得的是承包经营权，是聚焦于身份问题。而三权分置着眼于资源配置效率提升，经营权的获取就在一定程度上放开了。换句话讲，原来农民是不可以转让经营权的，现在就可以通过市场化的运作来转让或者获得经营权。第三是制度的结果也不太一样。联产承包责任制着眼于解决的是公平问题，而三权分置着眼的是供给侧结构性改革所要求的效益问题、效率问题。三权分置是在实践中的农民创造，在理论上极大地丰富了双重经营的制度和架构，丰富了我们关于双重经营的理解，仅仅在家庭这个层面上，实际上已经拓展为家庭经营、合作社经营，包括企业经营，这是我理解三权分置的第二个方面。

第三方面，三权分置必须要收住底。中央在文件中明确提出，我们推进经营权的流转，加快放活经营权。但是，经营权的获得和经营权的流转是一个循序渐进的过程。事实上，我们要三权分置，要经营权流转，前提是不得改变农村土地集体所有制，不得影响家庭承包的机制，不得改变农民和土地的承包关系，这个原则或者说这个底线必须牢牢把握。

我为什么讲在供给侧结构性改革的背景之下，三权分置意义重大。因为通过资源要素的优化，结合要素、结合主体、结合市场，都可以在三权分置方面做出重大的创新，我认为这方面确确实实得到了彰显。所以，三权分置是中国独有，是中国特色，是富有智慧的制度安排。这是我讲的第一个问题。

我要讲的第二个问题，是规模经营问题。规模经营与三权分置高度相关，是农业现代化的必然选择。说到规模经营，我想在座的领导和各位同志都非常清楚，现代农业到了今天，家家有土地、户户都种田有很大的局限与障碍。规模经营的好处可以体现在若干方面，比如降低成本，有利于科技，规避风险、提升效率。今天关于规模经营，我想有几个更重要的、更值得关注的问题。

一是我们为什么特别强调规模经营的适度？2014年中央1号文件里面明确提出，我们讲的规模经营是以农村家庭为单位来讲的，规模应为当地户均规模的10—15倍。很多人对这个10—15倍没有从更多层面加以理解。我给大家报告一下，仅仅从经济层面来讲，从经济分析的角度来把握，其实这个是个非常重大的概念。关于规模经营的扩张，中国农业规模经营是否可以达到美国、加拿大，包括欧洲国家的水平？我的回答是，中国农业的规模经营包括经营单位，达到日本、达到韩国的水平是非常有必要的，也是非常有可能的。但是，我今天选取了一个主要的问题，我们搞规模经营的目的是什么？我给大家报告一下，我们的目的第一是增加从业者的收入，第二是增加农业生产的效率。所以，我们并不期望通过规模扩张实现北美国家在资源性方面的绝对竞争力，这在中国既不可能，也不现实。

我们进行规模经营是适度规模，就是说是现有规模的10—15倍，即能达到2.3亿亩。从收入这个角度来讲和从效益这个角度讲，我们所谓的适度，就是我们这个度是从事农业特别是种植业的农民，他的收入能够达到或者超过从事非农产业的非农就业人员。这么个算法是怎么来的？在座的可能知道，我们去年城乡居民之间的收入差距是1：2.72。换句话讲，如果一户农民要获得和城市居民相当的收入的话，不到三户农民的地集中到一户进行经营，从事农业的这个农户家庭就可以获得和城市居民收入相当的收入。这是一个说法，但是这个并不准确。

在农民收入构成上，农民的收入来自四大方面：家庭经营收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入。所谓的家庭经营收入仅仅占到40%。即便按照40%家庭经营收入来计算的话，主要有一、二、三产收入，种植业的收入大约只占整个家庭经济收入的不到50%。换句话讲，整个农民收入，以种植业构成的话，在家庭现有的规模之上再增加4倍。换句话说，全部从事种植业的农民，他的规模只需要在现有过去规模基础之上增加10倍、12倍左右，就可以超越和达到规模的产业，这就是我们追求的所谓的适度经营。

户均10—15倍，南方地区大约是100亩，北方地区200亩。在江浙一带，江苏提出100—300亩是适度的家庭联产承包经营，上海提出113亩是适度的家庭联产目标，我认为都有它的道理。所以，规模经营势在必行，但是在中国一定要讲它的目的是什么？我们是以提高从业人员的收入为目的、提高效益为目的，而不是要替代和超越欧美国家，通过规模的扩张，在全球，特别是资源性农产品方面有绝对竞争力，这样的规模没有必要。我要讲的是在种植业上，比如种植蔬菜或者其他的，一个家庭根本不能种植到100亩，10亩、8亩就足以可以支撑这个家庭的收入，这个是我在成都、上海，包括在其他地方做了大量的调研后得出的一个基本的结论，这也是我讲的第二个大的问题，即为什么要规模经营？因为规模经营是必然选择。

另外，土地规模经营有多种路径，我们所谓的土地规模经营，土地的流转经营，在上海、浙江、江苏已经达到了相当高的程度，整个江苏已经超过了60-70%，它解决的是谁来种地的问题。但在河南、四川、湖北、湖南等省，大量的农民都转移出去了，但是家里还有老人、还有留守妇女，还愿意从事农业。在这种情况下，他们不需要转移出他的经营权，通过规模种植可以获得规模效益，这种规模是通过联合实现的规模经营。规模经营解决谁来种地和着眼于解决地怎么样种好，这些我认为都是现实的选择。

第三，规模经营同样是一个经济社会发展阶段的客观反映。所以，任何时候规模经营都要顺应经济社会发展的阶段性条件和农业机械化的程度。我们要适应条件的改变，绝不要所谓的规模越大越好、比例越高越好作为我们衡量成功的标志。这里我们讲所谓的家庭农场，一定应该是家庭经营为主，以主导产业为主，规模适度为主，而不是现在到很多地方去看，一个家庭农场包了多少地，3000亩、2000亩，甚至更多，那不叫我们说的核心——家庭农场，很大层面是所谓的企业农场。我的意思就是规模经营也罢、主体发展也罢，要规范。这是我讲的第一个大的改革，关于土地制度的改革。

第二个大的改革，要把新型经营主体作为重大战略。刚才唐主任也讲到这个问题，土地问题和谁来种地的问题是经济里面的一块，后面的结构性改革对新型的经营主体培养提出了客观的要求。总书记讲，我们要把培育新型农业经营主体作为重大战略。怎么理解这个重大战略？我以为有三大块，第一是规模需要。新型经营主体是供给侧结构改革的主角，中国有2.3亿种地的农民，满足农产品总量供给，满足农产品数量需求，保基本，我们靠这些传统的，或者叫普通的农户来提供数量保障。如何解决我们日益增长的数量与总量的矛盾问题？大家注意到中央一号文件提出的质量安全，一定是靠新型的农业经营主体来提供，供给侧结构改革需要新型的主体。

新型经营主体在供给侧结构性改革之下定位是不一样的，换句话讲，供给侧对主体有不同的定位要求。如果说传统农户、普通农户是保农产品供给的总量问题、数量问题，剩下的三个新型主体可以解决别的问题。第一是合作社，第二是家庭农场，第三是各种各样的农业企业。我首先给大家报告一下数量，现在全国家庭农场88万家，各种合作社179万家，各种各样的农业企业42万家，这是我们在各个地方看到的新型经营主体280万家的构成。这个构成在供给侧结构性改革的背景下定位是不一样的，家族农场主要是发挥他们的专业化的优势，解决生产环节的问题，提供农产品基本保障。但是要降低成本补短版，特别是增加农民的真实收益，延长农业的产业链、价值链、供给链，合作社的作用就不可替代。而农业企业一定是高端化、品牌化、国有化的。你们看农贸市场的农产品95%以上是农户生产，当你到超市去买食品特别是农产品，95%以上是农业企业和合作社提供的，表明了这些不同的主体在农产品生产营销，包括产业链条的延伸过程中，它的定位是不一样的。今年是农产品质量关键年，是农产品品牌打造年，农产品品牌的塑造，包括所谓的中国农业的竞争力提升，还是要大力靠这些农业企业。

第三，新型经营主体要秉承发展的新理念，这个新理念第一是要融合发展。今年也有很多鲜活的案例，我们不同主体融合之间也有很多好的案例，比如成都的案例，安徽的产业发展联合体，河北农业产业化联合体等，包括龙头企业+家庭农场+普通农户，或者是龙头企业+合作社+普通农户。我给大家说，任何一个主体在农业生产的全过程中，都有他的独到性，但是他一定有他的弱势。我们要扬他之长避他之短，不同主体还有如何发展机构化的问题。四川围绕生猪产业进行合作机制，养猪农户是一方，养猪合作社是一方，贷款金融公司要介入是第三方，保险公司介入是第四方，贷款担保政府是第五方，最后屠宰企业第六方，六方并重、融合发展。

其次是要秉承开放发展。中国的农业我认为相对东亚同样人多地少的国家，我们的农业是成功的农业。我个人认为，日本、韩国的农业从科技角度来讲没有问题，但是从竞争力这个角度来讲，日本、韩国的农业是失败的。失败在什么？土地制度僵化、经营主体不开放。我们现在讲要秉承开放的理念，我们在坚持家庭承包的基础之上，农地农用，农民后边再加上新型主体。而韩国早些年农地多年不开放，感觉它的竞争力日渐式微，最近几年他们也在开始调整相关的政策。中国在这个问题上现在要开放得多，这本身也是社会特色，这是社会优越性的体现。没有开放，新型经营主体不可能茁壮成长，180万家合作社，13万家龙头企业，还包括各种各样的现代农业的新功能，比如说“互联网+”，多少从业人员是传统农民，我没有分析过这个相关数据，但我认为有相当的过去的城里人，也包括退伍军人，也包括大学生，这些农业新人进入农业的前提，是我们主体在坚持家庭承包的基础之上，我们经营主体是开放的。

最后，要秉承一个共享的发展理念。在发展过程中不论是企业和农民之间的关系，包括合作社与普通农民的组合，都有一个利益共享。我们应该更多地关注共享，换句话说，联合体也罢、合作社也罢，家庭农场+合作社+企业也罢，都要让农民在里边有获得感，这是根本。

第三个大的问题，就是准确理解农村集体产权制度改革的含义，或者说把握我们产权制度改革的要素。去年年底，中共中央国务院印发了稳步推进农村集体产权制度改革的意见，我认为这个与供给侧结构性改革也是高度相关的重要文件，这个文件构成了我们改革是具有里程碑式的意义。大家回忆一下我们改革开放近40年，我们在土地制度层面，我们在林业制度层面都出台了很多文件，我们这个时候根据当时的经济社会发展的条件，与时俱进出台了文件。但是，关于我们的集体经济，关于我们的产权制度改革，我可以讲这是第一次。所以，我们对产权制度改革的文件要怎么把握？产权制度改革是改革的深水区、啃硬骨头。我要讲四句话，这个制度改革史无前例，或者叫前无古人，第二是毫无借鉴，第三是情况复杂，第四是涉及面广。下面说一下这四句话。

第一，前无古人。土地制度，中国历朝历代，从井田制开始，到民国到新中国成立、人民公社，都有土地制度和经营制度，在全世界、在中国也是非常普遍的制度。在农村，集体产权制度，中国历史上也有，但是并没有农村产权制度这么一个概念。

第二，毫无借鉴。所有的国家土地制度、经营制度，无论是私有制国家，还是其他类似所有制国家都有相应的制度安排，但农村集体产权制度在别的国家没有现成的经验可以借鉴。

第三，情况复杂。我们的农村集体产权制度改革，刚才唐主任讲，账面资产，全国有2.8亿万元，平均是494万元，但其中三分之二集中在东部地区、沿海地区、发达地区，情况是很复杂的。

第四，涉及面广。有三类所谓的资产、资源、资金都是需要我们通过改革来实现我们的预期目标的。资源性资产、非经营性资产、经营性资产，在西部地区、西南地区怎么改？在北京、上海、广州、深圳又怎么改？情况很复杂，不一样。我们要深刻认识到产权制度改革的复杂性，或者说我为什么改革？

首先，农村产权制度改革意义重大。重大在什么程度？如果我们现在在这个问题上再不下决心，农村拥有的集体资产，特别是发达地区的经营资产，比如我们开会的这个地方，30年前是农村，由农村变为北京会议中心这样一个过程中，有多少资产？这个地方所在的乡、所在的行政村，这个资产怎么把它管护好、维护好？这就是改革的一大目的。

我到上海调研了很多次，到北京大兴调研了很多次，包括深圳、广州、浙江等地都调研过。一个行政村为单位，少则几千万，多则几亿、十几亿、几十个亿。如果搞不好，几十个亿可以变成十几个亿，所以我们要保护好产权。

其次，这是发展的需要，农村集体资产搞好可以使农民增加第二份权利、第二份收入，这就是最大的意义。全世界的农民都有一份权益。什么权益？土地权益，包括私有制国家的。中国的农民有两份权益，一个土地权益，一个通过集体资产发展壮大以后得到的财产权益。从增加农民收入的角度来讲，这个意义非常重大。农民收入2014年以前，农民纯收入，家庭经营收入、工资收入、转移收入、财产收入，按照比例划分，财产性收入仅占3%，不到10%。按照可支配收入来算，农民的财产性收入占比仍然是不高的，普通农民，包括四川、河南、湖北不到5%，上海闵行区是全国最高的，深圳的财产性收入占到大概20%。从发展的角度来讲，占比越大，就意味着潜力越大、空间越大。所以，我们讲产权制度的改革意义重大，这是从发展的角度。

第三就是从理论构建的角度来讲，家庭经营的层面很丰富，集体经营这个层面在一定时期却很单薄。深化产权制度改革，可以寻找到更多发展壮大集体经济这么个路径，使我们的理论构建、理论设想更加地丰满，更加富有智慧。我们坚持农村基本经营制度，坚持双重经营的架构，两个层面都要做。深化农村产权制度改革，从实践层面到理论层面，我们都需要进行总结。

第四，是农村产权制度改革要关注的重点方面和有关重大问题。一是成员的界定问题。我们要按照尊重历史、照顾现实、农民选择、违反并处，这是衡量产权制度改革成员界定的四句话，也是文件里相关的规定。农村产权制度改革的目标是要构建一个边界清晰、权能完整、运转流畅、保护严格的产权制度，要形成一个农村产权制度改革、农村产权制度有效营运的机制，要构建一个与党组织、成员委员会制度组织和经济组织三位一体的农村、乡村传统的股权架构。怎么实现这个架构？首先要解决资源配置，其次是股权设置问题，这个非常重要。集体股、成员股怎么样设置？不同地区有不同的选择，现在越是发达的地区，产权制度改革越掣肘的地方，成员股趋向非常明显。而刚刚起步的地方，比如个别省就提出我们是不是先保留一定的集体股，在集体发展壮大以后，给农民分配一定资源以后我们再按照相关的改革条例改革。三是股权管理，这个问题很重要。产权制度改革与其他的改革还不一样，股权的流转一定要有一个规范，文件上反复讲，股权要限定在特区范围内，防止外部资本进入，这一条是我们搞改革的一个基本根据。产权制度改革事关重大，必须要解决好这个问题。

第四，是农村产权制度改革有时间表。去年年底，中央印发了推进农村集体产权制度意见，里边明确提出两个时间点。一个是用3年时间完成农村集体资产的清查资产。什么叫清查资产？你家里边有几套房，你房子里面都有什么东西，你作为房东作为房主是一清二楚的。一个集体，以行政村为单位还是以成员小组为单位，你的家底有多少，有多少田，有多少厂房，有多少机具，没有分到户的，还包括有多少林地，都要搞清楚。第二个时间点是，用5年时间完成农村集体资产股份全部改革，这是总书记明确提出的，我们要赋予农民集体资产的股份权，发展股份合作经济。按照这么个要求的话，我们有这两个时间点，我们就必须尽快通过试点来推进实现。

最后，农村产权制度改革要致力于发展壮大集体经济。一个地方如果经济发达，集体经济发达一定是其中的一点。而我们说一个地方贫困，集体经济不发达也很可能是贫困的根源。发达地区有很多做法、有很多模式，我今天特别想讲的是不发达地区应该怎么办？贵州六盘水给我们提供了一个很好的办法。六盘水的“三变”经验，我们去年司里专门还搞了一个座谈会，也组织相关媒体进行了广泛的报道，我们回去以后还要向有关领导进行汇报，要按照这个推进一下工作。

我最后想说的就是，农村产权制度改革，一些地方有很多好的模式、好的经验，需要我们去总结、去归纳、去推广。