日前，人民银行会同相关部门联合印发有关农村承包土地的经营权和农民住房财产权“两权”抵押贷款的文件。两个试点政策是对农业农村发展、农民生产生活影响巨大的改革，意义重大、影响深远。但也要清醒地看到，“两权”抵押试点，兼具土地制度改革和金融制度创新的特点，是一项重大创新，距离真正落实，给亿万农民带来实实在在的福祉，还有很长的路要走。

“两权抵押”的现存问题

应当看到，现实条件下，“两权抵押”的实施面临很多难题和不确定性。若发生违约，土地资产如何处置？农民是否会因经营不善陷入失地困境？此前，各地“两权”抵押贷款业务标准不一、做法不同，缺乏完善的制度保障。在部分地区，农民将承包土地经营权流转给工商企业后，企业在农民不知情的情况下，将大片土地经营权作为贷款抵押物，出现风险，金融机构处置为难，农民合法利益难以保障，也容易影响社会稳定。

配套改革推进“两权抵押”的推行

01、还需要配套政策支持

《意见》指出，要“切实满足农户等农业经营主体对金融服务的有效需求”。但在目前政策框架下，通过经营权抵押解决亿万普通农户的资金需求还需要更多的政策支持。我国普通农户土地规模有限、能够抵押贷款的金额很少，农户贷款流程却比较复杂、交易成本很高。

从江苏省东海县实践看，仅仅贷款调查一个环节，就至少包括以下五个方面内容：农户种植养殖经营经历、生产场所、生产技术等；农民种植养殖产品的市场状况、是否适销对路、是否有固定销售渠道等；农民土地经营期限、各项费用支出、自有资金情况等；农民种植养殖设施及经营方式等；农户贷款真实用途等。农民贷款交易成本很高，若贷款金额较小，银行就难以承受过高成本。部分地区不得不对借款人最低经营规模进行限定，如粮食种植面积应不低于100亩，经济作物面积不低于30亩，养殖面积不低于10亩，农业设施大棚不少于2个等。除非采取有力措施，加大配套政策支持力度，覆盖交易成本，否则我国小规模农户很难实现经营权抵押贷款。

02、还需要进一步深化改革

农民住房是农民最主要的财产，抵押贷款对解决农村发展资金，提高农民财产性收入至关重要。但相关法律若没有调整，农民住房财产权也很难实现抵押。《土地管理法》第六十二条第一款规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第四条规定借款人除用于抵押的农民住房外，应有其他长期稳定居住场所。既然是“一户一宅”，那么普通农民就很难再有其他长期稳定居住场所，难以实现抵押。

《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第十二条规定贷款人应在保障农民基本居住权的前提下处置抵押物，但《土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准，那又如何保障农民基本居住权？政策法律条文存在矛盾和冲突，给地方实践带来很多困扰。并且，《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第十二条规定，变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。

事实上，我国现行政策文件对非成员资格者使用农村宅基地做了严格限制，不仅使得农民住房财产估值很低，也让农民住房的处置难以实现，更难以保障贷款人的权利。应深化改革，调整修订相关法律法规，减少对农民住房财产权的限制。并加快农村集体经济组织立法进程，建立农村集体经济组织成员退出和进入机制，才能使得农民住房财产权抵押顺畅进行。

03、还需要更好地发挥政府作用

从实践看，农村两权抵押的实现是由多个关键环节组成的链条，这个链条主要由市场机制来主导，而保障链条完整和顺畅的至关重要的制度则由政府来提供。但从两权抵押试点来看，市场刚刚发育，大量纯公共服务和准公共服务都需要由政府来承担。只有等到市场发育成熟，部分准公共服务，如信息咨询，价格评估，产权抵押质押，交易签证，产权登记、变更和注销等等因为有一定的盈利性，可由社会中介组织来承担。而确权登记颁证、政策法律支撑、纠纷处理和仲裁等纯公共服务，属于核心制度保障，则仍然由政府承担。试点地区政府应进一步理顺政府和市场的关系，厘清纯公共服务与准公共服务的界限，在市场发育不同时期，更好地发挥好政府的作用。

04、还需要改善农村信用环境

两权抵押试点成功需要良好的农村信用环境和社会氛围。长期以来，我国农村信用体系建设缺失，农村失信违约行为相对普遍，农村金融发展缺乏必要的条件和基础。从横向看，应从家庭基本信息、经济状况、经营状况和信用履约、贷款违约等方面加强对各个经营主体：农户、合作社、企业、家庭农场主的信息采集工作。从纵向看，应从经济状况、村民信用、贷款回收拖欠、不良贷款比例、有无非法集资等角度加强对村民小组、行政村、乡镇的信用评价工作。从而建立起立体化、多维度、全覆盖的农村信用体系，完善守信激励和失信惩戒机制，有效改善农村信用环境。

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